02 Jul GOBERNANZA HÍDRICA
Estimados lectores de INCIDE, es un privilegio para quien esto escribe poder participar en este importante medio, el cual vi nacer, a iniciativa de Memo Moreno, distinguido amigo y líder de INCIDE.
A Memo le expresó mi agradecimiento por la invitación que me formuló para colaborar con un tema de la mayor importancia para el desarrollo y subsistencia del ser humano: el recurso hídrico.
Nos proponemos, entonces, poder trasmitir a los suscriptores una visión “aterrizada” de los asuntos del agua. Para nadie es desconocido que la información del sector es escasa, dispersa y no está actualizada; es más, las estadísticas oficiales en la mayor parte de los casos es estimada, proyectada y no muy oportuna.
Por tanto, el común de la gente, desconoce y no se interesa por la información que le aporte elementos para una adecuada toma de decisiones. Adicionalmente, nos ocupamos de los asuntos del agua cuando está ausente, o cuándo es de mala calidad o cuando el gobierno federal anuncia un proyecto o programa que regularmente, es ajeno, a las necesidades locales, de tal suerte que, los programas federalizados, nunca van a empatarse con las necesidades nacionales.
Es menester, por tanto, asumir la responsabilidad que nos corresponde para conocer, analizar e influir en una adecuada política de gobierno y no ser reactivos por algo a lo que no le hemos dado la importancia debida.
El empoderamiento de la sociedad y preocupada por los temas le afectan, redundará en esa coadyuvancia que ha hecho falta para que se dé la transparencia, la rendición de cuentas y la eficiencia que han estado ausentes en la gestión del agua.
Haremos una revisión de las asignaturas hídricas pendientes como:
La Gestión Integrada del Recurso Hídrico, la Gestión Descentralizada por Cuencas, la seguridad hídrica y el Derecho Humano a la agua, entre otros aspectos.
Lo abordaremos, sin duda, con el propósito de informar a nuestros lectores acerca de la normatividad vigente en el sector, el régimen jurídico del agua, la política pública y los programas y estrategias diseñadas para atender los rezagos y los problemas del recurso hídrico. Como una primera aproximación, queremos referir solamente la intensa actividad, que se viene desplegando en la actualidad en en torno a la Ley General de Aguas, misma que la 61 legislatura heredo desde 2012, qué aún se encuentra en la fase de integración de la iniciativa de ley en el congreso mexicano; al respecto, queremos destacar que se encuentran registradas cuatro iniciativas en la Comisión de Recursos Hidráulicos, Agua Potable y Alcantarillado de la Cámara de Diputados.
CONTEXTO GLOBAL
La Organización de las Naciones Unidas define al agua segura, como un factor de desarrollo, por tanto, su disponibilidad y acceso en la cantidad, calidad y oportunidad para distintos usos y aplicaciones, es esencial.
El agua es el único recurso natural indispensable para la vida y el desarrollo social que no tiene ningún sustituto conocido, por lo que, el agua es la variable crítica de desarrollo en el planeta, pero principalmente para nuestro país en donde la prioridad debe ser una atención adecuada, eficaz y eficiente; esta aspiración es impostergable. En el mundo, diversas regiones y países están experimentando escasez de agua, se habla ya de una crisis del agua en muchos países, la tasa de crecimiento demográfico, el crecimiento económico, la globalización de mercados, pero sobre todo la sobre explotación de aguas subterráneas, la disminución del agua superficial disponible y la contaminación de los cuerpos de agua son causa de esta crisis que venimos padeciendo y que se incrementa día con día.
Actualmente la situación del agua en el mundo, es motivo de creciente preocupación, tanto en organismos internacionales, como en centros de pensamiento, entre constructores de políticas públicas y tomadores de decisiones en los sectores público y privado. Es importante señalar, que en muchos países no se ha alcanzado la seguridad hídrica, esta se encuentra cada vez más amenazada.
El crecimiento poblacional, el desarrollo económico, la urbanización, la variabilidad climática, resultado del cambio climático global y el propio deterioro ambiental continúan aumentando la presión sobre los recursos hídricos, de tal manera que se registran, ya condiciones de escasez permanente o recurrente en algunas regiones; la inadecuada gestión del agua, con frecuencia agrava esta problemática.
REGIÓN DE LAS AMÉRICAS
En el caso de los países de América Latina y el Caribe, es muy similar, se tienen atrasos de inversión y de desarrollo que nos remontan a décadas. Existen enormes brechas en relación a los avances y prácticas que en materia hídrica e hidráulica se dan en los países avanzados, en donde el recurso hídrico no es un problema, producto del interés y la prioridad que se le ha otorgado.
Es necesario decir que los más de 600 millones de personas que habitamos en la región de las Américas y que representamos el 8.4% de la población mundial, debemos ya cumplir los compromisos internacionales, regionales y nacionales para tener seguridad hídrica y con ello garantizar el derecho y la sostenibilidad futuros.
Para abordar el tema del acceso al agua potable y al saneamiento en Latinoamérica y el de las políticas públicas que los propicien, es imprescindible aludir a los postulados de la Organización de las Naciones Unidas en el sentido de que el agua es un elemento fundamental para el desarrollo humano, la economía y el medio ambiente; que son, sin duda, las tres dimensiones del desarrollo sostenible moderno.
El objetivo global es asegurar agua sostenible para todos, lo cual significa proteger el agua, evitar la sobreexplotación y contaminación, así como atender sus usos, privilegiando el suministro de agua potable y saneamiento.
Es urgente tener una valoración de la situación actual del subsector en la región, partiendo del análisis de la problemática común y por ende los retos que se tienen que afrontar para contar con alternativas de solución.
Una de las principales dificultades que se enfrentan es la falta de información clave, desagregada y relevante para estos fines. Ésta, debe referirse a las fuentes de recursos hídricos, usos y usuarios de agua, su distribución, contaminación, niveles de consumo, eficiencia, etcétera. La información que hoy está disponible sobre estas cuestiones es, en general, escasa, dispersa, poco confiable, no homologable o directamente inexistente.
Se trata pues de estimaciones o aproximaciones globales y no de resultados efectivos de mediciones reales a nivel de usos o cuerpos de agua. Existen en nuestra región una deficiente capacidad de planificación, la cual va acompañada de una muy precaria capacidad de gestión, fiscalización y control de las autoridades de aguas y de los usos o aprovechamientos sectoriales (riego, servicios de agua potable y saneamiento, uso pecuario, etcétera). Entre las causas de esta deficiencia regional se puede mencionar la debilidad de los Estados, la ineficacia de los marcos normativos, la falta de capacidades institucionales y de medios financieros, materiales y humanos adecuados, así como de la fragmentación del poder decisorio y ausencia de participación ciudadana.
Indudablemente nos enfrentamos a una endeble gobernabilidad, la cual debe reforzarse con una mayor y mejor participación de los actores del agua para lograr su empoderamiento y por medio de la gobernanza lograr la gobernabilidad del recurso hídrico.
América Latina y el Caribe tienen una gran variedad de climas, regiones geográficas y se caracteriza por abundantes y variados recursos naturales, sin embargo, estos se encuentran distribuidos de forma muy heterogéneas, tanto a nivel regional como dentro de los países.
Agua, energía y alimentos son los tres recursos básicos más importantes para la sobrevivencia y desarrollo de cualquier sociedad. Podemos asegurar que la energía y los alimentos son dependientes en gran medida de los recursos hídricos, poseen una interconexión que se acentúa debido al crecimiento demográfico, económico, la globalización de mercados, cambios tecnológicos y en los estilos de vida. El agua es la variable crítica de desarrollo en el mundo y la región de las Américas donde su atención adecuada, eficaz y eficiente es inaplazable.
Estamos hablando desde luego de seguridad hídrica porque el agua es el único recurso natural indispensable para la vida y desarrollo social que no tiene ningún sustituto conocido. Mientras es posible elegir entre diversas fuentes de energía o materiales en casi todas las aplicaciones, el agua necesaria para la vida y para la producción de todos los bienes y servicios que empleamos no tiene ningún elemento que la reemplace. Es importante, por tanto, destacar que en muchos países de las Américas y de otras latitudes no se ha alcanzado la seguridad hídrica y, de hecho, ésta se encuentra cada vez más amenazada.
El crecimiento poblacional, el desarrollo económico, la urbanización, la variabilidad climática (resultado del cambio climático global) y el propio deterioro ambiental continúan aumentando la presión sobre los recursos hídricos, de tal manera que se registran condiciones de escasez permanente o recurrente en algunas subregiones de nuestro continente. La inadecuada gestión del agua ,con frecuencia agrava esta problemática, una respuesta a esta crisis, como ya se ha señalado, es la gobernanza hídrica, la cual hace referencia al conjunto de sistemas políticos, sociales, económicos y administrativos implementados para el desarrollo y gestión de los recursos hídricos y la provisión de servicios de saneamiento en los diferentes niveles de la sociedad, esto según la definición de la Asociación Mundial para el Agua ( GWP, por sus siglas en inglés) adoptada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
La gobernanza hídrica supone entonces la existencia de políticas públicas claras, un marco jurídico adecuado, así como sistemas de participación social e instituciones apropiadas y con las capacidades necesarias; además de la coordinación entre los diversos actores y en los diferentes ámbitos territoriales, un concepto que la propia OCDE traduce como Gobernabilidad Multinivel, que no es otra cosa más que la distribución explícita o implícita de la autoridad, de la responsabilidad y el desarrollo e implementación de las políticas públicas en los diferentes niveles administrativos y territoriales. Con esta metodología es posible identificar las entidades políticas, las visiones e intereses, las normas, leyes y reglamentos; describiendo el marco político administrativo en el que está inmersa la gestión de los recursos hídricos.
A partir de esta metodología se pueden definir los principales retos para la gobernanza hídrica, entre ellos, para el caso de Latinoamérica y el Caribe, es la brecha presupuestal, es decir la divergencia entre las responsabilidades de los actores públicos y los recursos disponibles; la fragmentación de responsabilidades entre los diversos niveles de gobierno (brecha política); la falta de incentivos institucionales para la comunicación horizontal y vertical así como brechas importantes de información. Mención especial merece la falta rendición de cuentas, que se manifiesta en la falta de reportes de la acción pública y la carencia de mecanismos políticos y sociales de supervisión.
A pesar de los avances en infraestructura de abastecimiento, tratamiento de aguas y de reducción de riesgos, se desprende un panorama general que muestra la necesidad de una profunda reforma del sector hídrico en la región de las Américas, con sus excepciones.
CASO DE MÉXICO
La problemática hídrica en el país se origina de profundos conflictos estructurales y asincronías del sector, así como de un débil apoyo político, financiero y social.
Contrario a lo que hace décadas, a nivel internacional se definió, como la gestión integrada del recurso hídrico, en México podría definirse como una gestión autoritaria, a pesar de las modificaciones a la ley de aguas nacionales en el 2004, es decir, la descentralización de la gestión, por la vía de los consejos y organismos de cuenca ha sido y es solo de papel.
En términos recursos presupuestales y de atención política, el agua no es parte de la agenda de prioridades federales; para ser más concretos el tema del agua no se encuentra entre las 25 prioridades que este gobierno definió a su inicio; por tanto, no debe continuar el criterio de concentrar a nivel federal la definición de soluciones a los asuntos hídricos, pues se lesiona el Pacto Federal y se desconoce la acumulación de experiencia y conocimiento a nivel local, pero aún más se desaprovecha un mejor reparto de responsabilidades y actuaciones, incluyendo el rol de autoridad, en beneficio de la República.
Estamos hablando, sin duda, de la gobernabilidad del agua en México, la cual es frágil y sumamente vulnerable. Esto se debe, entre otras cosas, a que la capacidad técnica de las instituciones federales del sector se ha adelgazado y la improvisación se manifiesta en yerros y omisiones durante las últimas décadas, con alto costo económico y social para el país.
Debemos recuperar el prestigio y liderazgo único del país en la región de las Américas promoviendo el desarrollo de capacidades de los trabajadores del agua y, además estimular la formación de estudiantes vinculados con las tareas del sector. Es esencial desarrollar una sólida reforma integral motivada por el encuentro de la excelencia que toque los puntos críticos que aquejan al sector, que reordene, modernice e innove; para lograrlo se debe contar con una visión del largo plazo, hoy esta visión se remite al mediano plazo.
Se requiere de una política pública hídrica nacional consensuada entre individuos y grupos de opinión esenciales que se sustente en la gestión integrada del agua, en los 3 órdenes de gobierno, usuarios y sociedad organizada; que este alineada con el marco institucional en materia de la autoridad del agua, del rol e interacción (arreglos institucionales) del resto de la aparato federal y que esté, sin duda, sustentada en un marco jurídico vigente y que, en todo caso estimule la actualización del régimen jurídico del agua.
Es indispensable una profunda reingeniería institucional que defina roles entre instancias federales, estatales y locales y que atienda los rezagos para resolver el estancamiento de la gestión del agua. Se trata, sin duda, de una nueva época en las instituciones estatales y municipales del agua; concretamente estamos hablando de entidades fuertes con liderazgo y compromiso, es decir con municipios coadyuvantes y responsables por lo que será necesario ajustar el marco jurídico del agua en cada entidad, así como modificar artículos constitucionales.
Dicha política debe comprender la descentralización a estados y municipios para hacer funcionar mejor el aparato gubernamental, con una necesaria revisión de roles, reglas y procedimientos para su actuación armónica conjunta y en sintonía con el compromiso de que el pacto federal se traduzca en un mejor gobierno. Es esencial la revisión de los roles de actuación adicional (subsidiaria, complementaria, operativa) de los gobiernos estatales – incluyendo prestar los servicios de agua y saneamiento a poblaciones – y de los municipios; y nuevos arreglos institucionales (horizontales en el aparato gubernamental federal y verticales entre órdenes de gobierno).
La política pública hídrica se sustenta en el marco jurídico, el rol de la ley de aguas nacionales y su reglamento, debe prestar especial atención a la perfección de la impartición de la justicia hídrica.
También deben considerarse otros instrumentos jurídicos, tales como la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Seguridad Hídrica en el entorno del equilibrio ecológico, cambio climático, servicios ambientales, modernización agrícola, desarrollo urbano, crecimiento industrial y desarrollo energético, todo esto, en el marco del desarrollo sustentable.
El marco jurídico del agua adolece de omisiones, de incongruencia y confusiones; podría decirse que ha demostrado ser ineficiente para fortalecer al sector agua. Para mejorar el marco jurídico se requiere una profunda reflexión sobre los instrumentos jurídicos vigentes, Programa Nacional del Desarrollo 2018-2024 y el programa sectorial respectivo, es decir, el Programa Nacional Hídrico, adicionalmente se requiere urgentemente de una revisión y actualización de la Ley de Aguas Nacionales, así como de su reglamento, de una iniciativa de ley General de Aguas, que solo debe responder a lo dispuesto por el Artículo 4to constitucional, descentralizando el agua como recurso; es necesario también modernizar leyes estatales de aguas y fortalecer las comisiones estatales; se requiere de una ley de agua y saneamiento federal que fortalezca al subsector, así como una serie de acciones complementarias, como lo es el tema de la regulación; es menester revisar la ley federal de derechos; pero sobre todo, modernizar la impartición de justicia hídrica, como ya se ha señalado; así como del desarrollo de un modelo de educación y cultura en la materia.
También es necesario revisar y ajustar el artículo 115 Constitucional y comprender a cabalidad las enmiendas consideradas en las modificaciones al artículo 4to Constitucional ya referido.
La transformación del sector hídrico en México, requiere como ya se ha señalado, del perfeccionamiento de los instrumentos de su régimen jurídico y pasa necesariamente por el fortalecimiento institucional de la autoridad del agua propiciando el esquema de descentralización ya descrito, pero sobre todo, ponderando su papel normativo y de regulación en atención a lo que la propia Ley de Aguas Nacionales refiere y lo que le señala la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal y el reglamento respectivo. El rol, del ejecutivo Federal de administrar y preservar el recurso hídrico, así como de garantizar el derecho humano, la seguridad hídrica y propiciar la gestión integrada de los recursos hídricos debe ser tutelada por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) en una nueva versión y con un modelo ágil, eficiente y confiable que propicie y permita la participación de los diversos actores del agua para lograr la gobernabilidad del agua
Lo más importante, es reconocer que en las modificaciones al artículo 4to mandatan una Ley General de Aguas ajustadas particularmente al Derecho Humano al agua. A la fecha, como ya se ha señalado, se han presentado cuatro iniciativas de Ley General de Aguas, las cuales, en una interpretación polémica, pretenden abrogar la Ley de Aguas Nacionales (LAN). En el proceso de revisión, análisis y discusión del dictamen de cada una de ellas, se habrá de conocer su pertinencia. A este respecto nos habremos de enfocar en nuestra próxima entrega.
Fotografía: Jorge Fernando Chávez Vilchis @eljorgef
Ing. Roberto Olivares
- Presidente Reloc (Red latino-americana de organismos de cuenca)
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